PROPOSITION DE LOI TENDANT A GARANTIR LA PARITE DE FINANCEMENT ENTRE LES ECOLES ELEMENTAIRES PUBLIQUES ET PRIVEES SOUS CONTRAT D’ASSOCIATION LORSQU’ELLES ACCUEILLENT DES ELEVES SCOLARISES HORS DE LEUR COMMUNE DE RESIDENCE (N° 1319)

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L’Assemblée nationale examinera le 15 juin prochain en séance publique la proposition de loi tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d’association lorsqu’elles accueillent des élèves scolarisés lors de leur commune de résidence (n° 1319).

Cette proposition de loi, déposée à l’initiative du sénateur Jean-Claude CARLE et adoptée à la quasi-unanimité (UMP-UC-PS) le 10 décembre 2008 par le Sénat, vise à mettre fin à l’insécurité juridique actuelle en consacrant le principe d’un traitement paritaire du public et du privé pour le financement des écoles élémentaires privées sous contrat par la commune de résidence, tel que posé par la loi Debré de 1959.

L’article 89 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui résulte d’un amendement du sénateur socialiste Michel CHARASSE, visait déjà à corriger une disparité de traitement entre le public et le privé concernant le financement, par les communes de résidence, des élèves scolarisés à l’extérieur du territoire de la commune, en mettant en œuvre une procédure de règlement des conflits.

Malgré ces efforts de clarification, la mise en œuvre du dispositif est restée difficile. Le relevé de conclusions de 2006 entre le Secrétaire général de l’enseignement catholique, l’Association des maires de France (AMF) et le ministère de l’intérieur et la circulaire de septembre 2007 ont permis de trouver un point d’équilibre : la commune de résidence sera obligée de financer la scolarisation d’un élève dans le privé à l’extérieur de son territoire uniquement dans les cas qui sont prévus par la loi pour la scolarisation dans les écoles publiques.

L’objectif de la proposition de loi, qui comporte 3 articles, est de donner une valeur législative au dispositif actuel qui concilie la liberté de choix des parents et le principe de parité de traitement. Comme l’a souligné le rapporteur CARLE lors des débats an Sénat, le texte vise à « redonner à l’article 89 son sens originel : celui d’une disposition paritaire, alignant le régime applicable au privé sous contrat sur celui du public ».

I. FINANCEMENT DES ECOLES ELEMENTAIRES PAR LES COMMUNES : DU PRINCIPE DE PARITE POSE PAR LA LOI DEBRE DE 1959 AUX DIFFICULTES ACTUELLES D’APPLICATION

1) Le principe de parité public-privé : de la théorie à la pratique

La loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 sur les relations entre l’État et les établissements, dite loi « Debré », avait posé le principe de parité entre l’enseignement public et l’enseignement privé.

Sur le plan juridique, l’article L. 442-5 du code de l’éducation précise que les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l’enseignement public. En outre, l’article L. 212-8 du code de l’éducation définit les conditions de la répartition des dépenses de fonctionnement entre commune d’accueil et commune de résidence pour les élèves des établissements élémentaires.

Dans les faits, ce principe de parité posé par la loi de 1959 ne s’appliquait pas faute d’un mécanisme permettant de surmonter un éventuel désaccord entre les communes. Mettant fin à venu mettre fin à un déséquilibre défavorable à l’enseignement privé, l’article 89 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a rendu obligatoire la participation aux frais de fonctionnement en étendant aux écoles privées sous contrat la procédure de règlement des conflits prévue pour les écoles publiques.

Mais, cet article a posé des problèmes d’interprétation : aux termes de ce seul article 89, aucune condition n’est donc posée pour la contribution de la commune de résidence pour les écoles privées alors que l’obligation des communes de résidence pour les écoles publiques est soumis à des conditions (capacité d’accueil, motifs professionnels, état de santé, fratrie).

Face à ces difficultés, l’article 89 de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école a complété l’article 89 de la loi de 2004 en prévoyant explicitement que le coût par élève ainsi mis à la charge d’une collectivité ne pouvait être supérieur au coût qu’aurait représenté la scolarisation de cet élève dans une des écoles publiques de la commune de résidence, en cohérence avec l’article L. 442-5.

2) Des divergences d’interprétation qui ont nourrissent l’insécurité juridique actuelle

Malgré ces clarifications, certaines incertitudes demeuraient quant à l’étendue de l’obligation de financement mise à la charge des communes de résidence notamment quand la commune dispose des capacités d’accueil dans la commune de résidence. Plusieurs textes réglementaires et un accord entre les parties ont permis d’orienter l’application du dispositif législatif actuel :

 La circulaire du 27 août 2007, qui fait suite à une première circulaire quasiment identique du 2 décembre 2005 annulée pour des raisons de forme, a explicité les modalités de combinaison des dispositions de l’article 89 et du principe de parité défini à l’article L. 442-5 du code de l’éducation : les communes prennent en charge les dépenses de fonctionnement liées à la scolarisation, dans une école primaire privée sous contrat d’une autre commune, d’enfants domiciliés sur son territoire dans tous les cas où elle devrait participer au financement d’une école publique qui accueillerait le même élève.

 Le relevé de conclusions du 16 mai 2006, qui fait suite à la concertation engagée par les ministres concernés avec les représentants de l’enseignement catholique et les représentants des maires, prévoit, dans l’attente de la décision du Conseil d’État, que ces dispositions seront appliquées dans le respect des principes posés par la circulaire du 2 décembre 2005.

Sur le fond, ce compromis respecte les intérêts de chacune des parties : il garantit aux écoles élémentaires privées sous contrat qu’elles seront traitées à égalité avec les écoles publiques, préservant ainsi l’exigence de parité inscrite au fondement de la loi dite « Debré » ;

il ne met pas à la charge des communes des obligations financières telles qu’elles mettraient en péril leur équilibre budgétaire.

Le faible nombre de contentieux prouve la capacité de ce dispositif à servir de base à un règlement apaisé des conflits dans le respect de la liberté de choix des parents et le principe de parité de traitement. Pour lever toute insécurité juridique qui entoure son application, il paraît aujourd’hui nécessaire de lui donner une valeur législative.

Repères :

On recense environ 300 000 élèves non résidents.

Environ 35 % des enfants scolarisés dans le privé sont des élèves non résidents.

Les communes concernées par un regroupement pédagogique intercommunal (RPI) sont de l’ordre de 15 000 dont 5000 sont sans école.

Les montants moyens des forfaits communaux sont de 400 à 600 euros/ élève/ an.

Le nombre de contentieux est d’environ une vingtaine pour un peu plus de 5000 écoles privées.

II. FINANCEMENT DES ECOLES PAR LA COMMUNE DE RESIDENCE : UNE PROPOSITION DE LOI QUI DONNE UNE VALEUR LEGISLATIF AU DISPOSITIF ACTUEL

La proposition de loi, qui comporte 3 articles, vise à ancrer dans la loi le relevé de conclusions de 2006 et la circulaire de 2007, consacrant le principe de parité.

L’article 1er prévoit que la commune de résidence ne sera obligée de financer un élève scolarisé dans le privé à l’extérieur de son territoire que dans les cas où la dépense serait également obligatoire pour les élèves scolarisés dans une école publique à l’extérieur de la commune de résidence.

Cela signifie concrètement que la commune de résidence ne participera obligatoirement à cette dépense si elle ne dispose pas de capacités d’accueil sur son territoire, ou lorsque l’élève est scolarisé à l’extérieur de la commune pour des motifs tirés des contraintes liées : aux obligations professionnelles des parents ; à l’inscription d’un frère ou d’une sœur dans un établissement scolaire de la même commune ; à des raisons médicales.

Ces conditions sont les mêmes que celles qui valent pour le public, à une exception près : l’accord du maire n’a en effet pas à être recherché pour l’inscription dans le privé (au nom de la liberté de choix d’enseignement), alors qu’il doit l’être pour le public.

« C’est donc un régime autonome, mais paritaire, que je vous propose de créer aujourd’hui. Un régime autonome, parce qu’il tient compte de la singularité de l’enseignement sous contrat. Un régime paritaire, parce que le public et le privé y sont traités de manière égale compte tenu de leurs spécificités respectives » a expliqué le rapporteur CARLE au Sénat. Comme l’a confirmé le ministre de l’Education nationale, lors des débats au Sénat, le dispositif ne concerne que les dépenses de fonctionnement des écoles élémentaires privées sous contrat d’association avec l’Etat. Ni les dépenses d’investissement ni les amortissements, comptables ou financiers, ne figurent dans le calcul du forfait.

L’article 2 pose donc le principe d’une intervention préfectorale dans un délai de trois mois : le préfet pourra être saisi en cas de différend entre une commune et une école privée ; il disposera de trois mois pour faire connaître sa position avant tout recours contentieux, qui n’interviendra que comme une solution ultime. Le préfet pourra également prendre des avis et mettre ce délai à profit pour rapprocher les points de vue. L’article 3 procède, par coordination, à la suppression des dispositions existantes à savoir la suppression du premier alinéa de l’article L.442-9 du code de l’éducation et l’abrogation de l’article 89 de la loi du 13 août 2004 (II).

En conclusion de son intervention, le rapporteur au Sénat, Jean-Claude CARLE, déclarait : « Il s’agit là d’un texte équilibré, qui respecte le libre choix des familles et la stricte parité public-privé, d’un texte aisément applicable qui sera donc facilement appliqué, les préfets se voyant reconnaître toutes les prérogatives nécessaires pour ce faire, et d’un texte « gagnant-gagnant ». Les maires connaîtront leurs obligations et les possibilités que leur ouvre la loi. L’enseignement privé saura enfin sur quels financements il peut compter ».